党和政府为了解决老年人口养老问题，相继出台了税收优惠政策以鼓励和支持养老服务业发展，如下表：

但已有税收优惠政策依然面临以下困境。

1.立法层次较低，缺乏统一导向型。

我国有关养老机构的税收优惠政策大部分以暂行条例、通知、实施意见等形式颁布实施，多数都是部门规章。目前关于养老机构最新税收优惠政策国发〔2013〕35号、民发〔2015〕33号等也是通过部门规章形式对养老机构税收优惠政策进行规制。因此，我国当前专门针对养老机构的税收优惠政策立法层次较低，法律形式的税收优惠政策较少，导致税收优惠政策缺乏权威性和严肃性。

另外，由于现有税收优惠政策数量繁多，分散于不同的税收政策文件中，缺乏系统性和协调性，在实际运用过中难以规范和统一，给税收优惠政策的执行带来很大困扰，无法充分保障纳税人的合法权益。

2.优惠政策用语不规范，妨碍政策有效执行。

由上表可知，不同税种针对养老机构所享有的税收优惠主体限定并不统一，所适用的主体分别有“养老机构”、“养老院”、“社会福利单位”。不仅主体不同，而且不同主体所享有的税收优惠条件也不同，限定条件分别由“福利性”、“公益性”、“民办福利性、非营利性”、“养老机构自用”、“老年人日常生活专用”、“专门为老年人提供生活照顾”。所适用主体和限定条件不同，为养老机构享有税收优惠政策带来诸多不便。

3.养老机构之间税收优惠待遇不同，政策显示公平。

现有税收优惠政策所适用的养老机构主要集中于非营利性、福利性养老机构，而非营利性、福利性养老机构往往由政府机构出资设立，为了扶持其发展，国家给予其大量的人力、物力、政策支持。而营利性养老机构往往由民间机构、个人出资成立，前期投入大，收益期限长，国家支持力度相对较小，所能享有的税收优惠政策偏少。

而不公平的税收优惠政策，导致非营利性养老机构与营利性养老机构竞争平台更加不平等，使得营利性养老机构的发展雪上加霜，困难重重。

4.税收优惠方式单一，激励效果不明显。

现有关于养老机构的税收优惠政策绝大部分以减税、免税直接优惠为主，而直接优惠政策是建立在企业盈利基础上，即养老机构盈利时，可享受减免税优惠，亏损时，所谓的减免税优惠无异于空中楼阁。而养老机构由于前期投资大、获利小，收回成本实现盈利的期限较长。因此，单一的税收优惠政策对于养老机构的扶持作用与激励效果不明显。

5.养老机构融资税收优惠少，降低民间投资者投资的积极性。

在当前人口老龄化困境下，民办养老机构已成为破解人口老龄化难题的重要力量。公办养老机构由政府由政府举办，融资困难少。而民办养老机构在创办及经营过程中，由于受低价贵、房租高、收益慢，政府财税支持少等制约，发展困难，需要民间资本投资。但现有关于养老机构税收优惠政策，对养老机构接受股权投资和债权投资没有相应的税收优惠政策。

股权投资者获得股息是分配方税后利润分配，股息分回前已承担企业所得税。股息投资者如果是法人企业，分回股息可免征企业所得税，股息投资者如果是个人，分回股息还要承担20%个人所得税。债权投资者获得利息在分回利息之前虽然不承担企业所得税，但债权投资者获得利息后要计入收入总额还要承担25%企业所得税或20%个人所得税，同时还要承担6%或3%的增值税，而且养老机构支付的利息进项税额不允许抵扣。因此，对股权投资和债权投资缺乏税收优惠政策的支持，抑制了民间投资者对养老机构进行投资的积极性。